2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）出台，尽管没有详细落于文字，但将发展通用航空业的政府责任进行了实质性的界定与划分。《指导意见》出台以来，基本形成了各方齐抓共管、共同促进通用航空业发展的局面。

任何一个行业发展，主导部门的作用不可替代——经济学认为这一主要责任主体具有剩余索取权和剩余控制权。因而有更强动机去促进生产或发展。那么，在通用航空业发展中，哪个政府部门是最主要的责任主体或者最大的受益者呢？

促进通用航空发展的重要部门

国家发改委作为《指导意见》牵头制定部门，承担了统筹通用航空业发展的关键任务，在项目审批、产业促进、试点示范等领域发挥主导作用。国家发改委作为国民经济和社会发展的综合管理部门，具有政策号召、资源调动的优势，对推动国家、地方层面对通用航空业的投资建设发挥不可替代作用。但国家发改委在调动专业资源（如空域使用、运行管理、安全监管等）方面存在不足，通用航空业投资产出责任在区域政府与企业，如果没有区域的成功试点，综合管理部门也难以推广试点经验，宏观经济管理部门不是通用航空业的操盘手。

通用航空是民航“两翼之一”，民航局是通用航空企业经营许可、运行审定、安全监管的全过程监管方，在发展通用航空业中具有专业性支持能力与监管职责，是通用航空业能否发展的专业支柱。中国民航从1972年开始逐步退出通用航空经营后，民航运输企业目前在通用航空运营中仅留下少量资产，运营业务逐步让行业外国企、地方企业和民营企业。中国民航政企一体历史上形成的传统民航业利益，除了主要为航空运输提供飞行员的飞行训练、飞行校验等少数领域外，基本实现了监管与运营脱离。

国家空管委和军方是通用航空业发展的重要关联方。国家空管委是空域政策制定者，军兵种和战区军方是空域实际管理部门。因为通用航空业发展的关键空域资源、机场选址必须经过军方审批。区域的通用机场规划、运营都受制于军方审批和日常空域管理。发展经济不是军方职责，但空域政策制定方和空域管理方为优先保证国防，可以也可能对通用航空业发展形成实质制约。通用航空是军民深度融合的重要领域，大量军队转业技术人员在通用航空领域就业。

地方政府是通用航空业发展利益的承载方，是目前推动通用航空发展最为积极的参与方，在通用机场布局规划、建设与产业聚集等方面发挥主导作用。因为地方政府具有土地、财政和招商引资等关键资源，在通用航空业发展中的推动力越来越大。地方政府的弱势是专业性和对行业发展规律认识不足，在空域资源协调、机场管理、飞行审批等领域“用不上力”、抓不住重点，容易被利益方误导，在通用机场规划、产业配套、招商引资中存在不少“盲区”和“误区”。

推动改革发展的时序问题

通用航空业发展初期，能不能“飞起来”和吸引客户、消费者是关键痛点，因此，军放在空域管理上的大幅降低规制成本、提高空域运行效率是推动产业发展的最初推动力。基本共识是，在目前严苛的空域管理体制下通用航空难以通过便捷性、高效率获得客户和消费者的青睐，也难以通过扩展规模体量来进一步降低行业成本。这是2010年国务院中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》掀起本轮通用航空发展热潮的深层原因。但目前来看，军方在推动低空空域的进一步开放方面顾虑较多、进展不快。

在通用航空具备扩大飞行量的条件后，民航局在降低通用航空制度成本，支持通用航空提高效率与安全方面将发挥主要作用。在给运营企业松绑之后，降低通用航空的个人私用、企业自用的制度成本将是放大产业规模的关键举措。

在解决了专业性障碍后，国家发改委和地方政府可以利用基本资源调动能力促进产业快速集聚发展。例如在打破空域和制度约束后，基础设施网络与配套保障体系建设可以快速增强通用航空通达性和普及性。

这是一个正常的发展序列。但由于理应优先开展的空域改革“进展缓慢”，后续改革只得先启动，民航局大幅降低准入门槛和安全监管的制度成本，国家发改委和地方政府积极支持土地、资金和项目投入通用航空业，导致产业园、机场和航空器、运营企业数量快速增长，但飞行量由于空域使用限制增长最慢，产能增长快于产量增长，这与效益内涵式增长相背离，基础设施投资收益和企业经营效益难以保证。

当前困局不是政府部门的政策不对路，而是改革时序出现倒置，没有按照产业发展的基本规律推进，这是“九龙治水”的典型问题——任何一家支持改革未必能够起到成效，而任何一家不积极配合，制约效果非常显著。让行政相对人推进改革困难重重，迫切需要一个政府机构承担起主导作用，积极主动作为，以“托底”、“担保”等方式邀请、协调各方参与通用航空建设。

谁是改革发展的最大受益者

国家发改委、国家空管委（军方）是改革发展直接受益者吗？改革成功这两家政府或权力机构将被视为重要的推动者。但作为经济综合管理部门或空域管理机构，本身并不直接代表一个行业。工信部是航空制造业的监管者和代言人，在通用航空制造业发展上有较为直接的利益，但我国通用航空制造业实力较弱，没有运营业的快速发展，国产制造业潜力有限。

通用航空运营业是民航“两翼之一”，通用航空发展对中国民航具有重大意义。但通用航空运营主体是民营企业或行业外国企进入，与主要是中央直属企业组成的航空运输业对比，通用航空规模体量有数量级的差异，因此中国民航局将主要行政资源集中在运输航空，以财政补贴等方式支持通用航空发展。但社会一般将通用航空发展的整体成就主要归功于中国民航局，作为通用航空运行、经营主要的监管者，民航局应当承担破除发展障碍的重要职责。

地方政府是通用航空业发展的承载者，无论是通用航空制造业还是运营业都以更多是地方工商注册企业，税收、就业、经济贡献都集中在当地，刺激当地的消费和服务。从另一方面来看，通用航空直接完善或补齐当地的综合交通基础设施，提供航空应急救援、航空医疗急救、航空普遍服务等社会公益服务。因此地方政府是通用航空业发展的直接和最大受益者。

行业特征与主导部门

一个行业的主导部门应当具备几个基本条件，一是具备获取产业发展主要利益的地位和决心，二是具备聚集行业发展主要资源的调动能力，三是具备居中协商各方面的协调能力。

从产业形态来说，产业集中度越高，越利于政府集中统一规划与管理。交通运输领域从铁路、管道、水运、航空运输到公路运输有一个产业集中度逐渐降低的连续“光谱”。铁路是产业高度集中的典型，我国铁路运营由一家公司提供，除少数例外，铁路建设也主要集中在铁道部门。在高铁发展中，原铁道部可以从整体发展战略、技术路径与制造技术引进、全国建设规划与项目招标、与地方政府土地与配套开发谈判、运营职责划分与收益控制全部实施行业主管部门集中管控，在相对短期实现了产业的跨越式发展。

航空运输、管道和水运领域行业集中度较高，大型国有企业尤其是中央直属企业是行业主体，行业主管部门可以施加较强的控制与统一规划。例如航空运输中，国航、南航、东航三家央企占全国航空运输总周转量的（69.6%），虽然大多数运输机场已经属地化管理，但民航局在运输机场规划、设计与建设方面发挥主导作用。

道路交通是另一端，我国道路交通的主体是私人汽车，我国营运车辆仅1450万辆，仅占民用汽车保有量（2.17亿辆）的6.7%，而私人汽车保有量（1.87亿辆）占比达86.2%，各类非运输企业也大量拥有车辆，因此公路管理对象更加多元。此外，道路体系层级较多，有高速公路、国道和省道、城市道路、农村公路，管理主体各不相同，地方政府在省域交通体系规划、建设与维护中发挥主导作用。

通用航空业的产业特征居于铁路与公路之间，与航空运输相比，通用航空更加接近公路特征。通用航空运营主体分散，截止2017年底，我国通用航空运营企业365家，不仅数量远远超出运输航空公司（58家），而且继续保持较高增速，过去5年我国增加219家运营企业，年均增长30%，随着私人飞行、体育娱乐飞行比重逐步加大，通用航空私用、自用将成为重要应用，行业集中度进一步降低，大众产业的特征将更加显著。

地方政府怎样发挥主导作用

通用航空的产业特征决定了地方政府在产业发展中具备更多的资源调动能力与收益获取能力，更加有利于地方政府发挥居间协调协作的主导能力。一是通用航空从业或使用以民营企业、私人为主，国有资本分量较低，中小型企业税收与就业集中在当地。此外，通用机场规划与建设立项审批权限下放省级政府，通用机场成为地方基础设施网络组成部分，地方政府有发展通用航空业的重大利益与动力。三是军队、民航和各中央政府部门都需要地方政府在土地划拨、综合交通与生活配套、军队转业安置、地方财政支持等方面，地方政府行政资源充裕，具备调动各方参与地方建设与发展事务的实力与条件。

地方政府逐渐发挥主导作用已经形成趋势，例如四川省成立低空空域协同管理委员会，以四川省科工局牵头政府职能，四川航空集团作为投资主体大力推进省域通用航空发展。浙江省在省交通厅成立民航强省办公室，与作为投资运营主体的浙江机场集团，共同推进省内通用航空发展。江西、山西等省也建立了相似的政府与资产管理机构推进省域通用航空发展。

但地方政府发挥通用航空业主导机构作用的道路并不平坦。一是专业资源仍然集中在军民航手中，尤其是空域资源、专业人才资源要获取存在较大难度，地方政府有优势的一般资源（土地、资金）并非当前产业发展的瓶颈，因此通用机场网络布局成为近年来进展较快领域，但低空空域与通用航空飞行审批推进困难。一方面是各方阻力较大，另一方面是地方政府受制于专业性不足，难以从技术体制、业务协调层面发挥协调作用。随着各地建设持续推进，专业人才逐渐积累，地方政府最终将具备技术协调与解决方案制定的能力。大型运输机场移交地方政府后，多数地方政府对运输机场的管理，已经从最初信任、放权发展到专业化管理与全面控制，这说明专业技术与专业人才可以通过市场引进与培养的方式在一定时期内得以解决。

促进通用航空业发展中的民航作用

通用航空多用途、多用户类型和多应用场景等特点丰富了民航业态，通用航空从人才、机队、机场和航空通达性等角度为运输航空涵养客源、培育专业人才、补足基础设施网络与培养消费习惯。不应低估通用航空发展的意义与潜在效益。

冯正霖局长提出：在通用航空发展上，民航局要善于“借船出海”，要有“功成不必在我”的境界。“功成不必在我”重点不是“不必在我”，而是“功成”。如果“功不成”，“功在谁”就完全不重要。它既是境界与认识论，更是战略与方法论。发展通用航空，民航局的职责与作用不可替代，中国民航“功成不必在我”，但“责任一定有我，工作必须先我”。（来源：飞行邦）